De afgelopen week was de president-directeur van ProRail zodanig openhartig over de problemen bij ProRail en de relatie met het ministerie, dat het erop leek alsof zijn relatie met de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu onder spanning kwam te staan. Het is dan ook niet gebruikelijk dat een (semi)ambtenaar publiekelijk iets zegt waardoor zijn politieke baas min of meer wordt verplicht een publieke reactie te geven. Inmiddels lijkt de wind te zijn gaan liggen. De kwestie toont aan dat de relatie tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder erg gevoelig kan zijn. |
RECHTSGELIJKHEID, LEGITIMITEIT EN ZORGVULDIGHEID
De relatie en rolverdeling tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder is in beginsel simpel: de politiek bestuurder zet de beleidsmatige koers uit en legt daarover verantwoording af aan een volksvertegenwoordiging (Tweede Kamer of gemeenteraad) en de (semi)ambtenaar zorgt voor advisering over het beleid, de voorbereiding van besluitvorming en de uitvoering van het beleid.
Zowel de politiek bestuurder als de (semi)ambtenaar moeten zich aan een hele reeks formele en informele regels houden bij de invulling van hun taak. De regels moeten er voor zorgen dat de activiteiten van de overheid zijn gebaseerd op rechtsgelijkheid, legitimiteit en zorgvuldigheid. Denk bijvoorbeeld aan de algemene regels van behoorlijk bestuur, waaronder de vereisten dat:
Het naleven van dergelijke regels is niet alleen een kwestie van professionaliteit of fatsoen, maar is ook juridisch van belang: wanneer een overheid regels niet naleeft kan dat juridische consequenties hebben.
OP GESPANNEN VOET MET DE REGELS
Hoewel de relatie en rolverdeling tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder simpel lijkt, blijken er in de praktijk geregeld spanningen op te treden. Uit een onderzoek in 2004 bij de gemeente Amsterdam (Bovens, M. (2004), Op elkaar aangewezen, Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap) bleek dat met name de politiek-ambtelijke relatie een belangrijke bron van dilemma’s en integriteitsrisico’s vormt (p.6). Uit het onderzoek kwam naar voren dat het vooral ontbrak aan vertrouwen, openheid, veiligheid en respect tussen de topambtenaren en de politieke bestuurders (p.5). Hoewel het onderzoek specifiek geldt voor de gemeente Amsterdam en ruim 10 jaar oud is, zouden onderstaande passages uit het onderzoek ook nu nog van toepassing kunnen zijn op diverse ambtelijke organisaties.
“In de praktijk gebeurt veel langs de informele weg: ‘Joh, doe dit even’. Maar als dat problemen oplevert, grijpt men terug naar de formele weg. Dat klopt dus niet. (p.24)
Een aantal ambtelijke respondenten geeft aan de gemeente Amsterdam een onveilige organisatie te vinden: de organisatie is niet transparant, besluiten lijken genomen te worden op basis van persoonlijke voorkeuren en er wordt bestuurd op basis van macht. Dit laatste wil zeggen dat bestuurders gebruik maken van hun bevoegdheden om beslissingen te nemen in plaats van zich te bedienen van valide argumenten. Het organiseren van veiligheid via een bestuurder is volgens respondenten lastig. Dit leidt volgens hen tot een parafencultuur en vorming van schaduwdossiers. (p.25)
Een bestuurder wil iets, terwijl dit naar de professionele mening van de ambtenaar niet mogelijk is binnen het tijdsbestek of binnen de geldende wettelijke kaders. Hierdoor ontstaat spanning tussen hetgeen de bestuurder wil (primaat van de politiek) en hetgeen volgende principes van de bureaucratie, zoals rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, mogelijk en wenselijk is. (p.26)
Ook op het financiële vlak kunnen er verschillen van mening bestaan tussen een politiek bestuurder en een (semi)ambtenaar, bijvoorbeeld over de mate waarin kosten en risico’s voor plannen volledig en objectief worden weergegeven. Informatievoorziening naar de volksvertegenwoordiging is over het algemeen een heikel punt: het kan voor politiek bestuurders (op korte termijn) voordelig zijn om selectief met de informatievoorziening om te gaan.
DE JUISTE LOYALITEIT
In die gevallen wanneer (semi)ambtenaren constateren dat politieke bestuurders zich niet aan de regels houden, mag je hopen dat de (semi)ambtenaren ingrijpen. Uiteraard geldt dit ook voor het omgekeerde, maar gezien de machtsverhouding tussen de (semi)ambtenaar en de politieke bestuurder is het corrigerend optreden door een (semi)ambtenaar vaak meer risicovol en ook minder ongebruikelijk.
In het onderzoek bij de gemeente Amsterdam wordt met een casus een voorbeeld gegeven van de mogelijkheden voor een ambtenaar om in te grijpen, door naar de burgemeester en de gemeentesecretaris te stappen(p.26). Over het algemeen zou men bijvoorbeeld eerst naar de direct leidinggevende kunnen stappen. Mocht het “interne” traject geen uitkomst bieden, dan zou zelfs overleg met de griffier – eventueel in combinatie met een partijgenoot van de desbetreffende politiek bestuurder – kunnen worden overwogen. Als dergelijke stappen niet helpen of als te risicovol en nutteloos worden ingeschat, dan kan altijd nog naar de pers worden gestapt. Een (semi)ambtenaar die politieke geladen uitspraken in de pers doet is altijd ongebruikelijk, maar zonder goed alternatief en mits goed onderbouwd is dat in het uiterste geval nog altijd te verkiezen boven het zwijgen van een (semi)ambtenaar: liever loyaal aan de democratische rechtsstaat dan aan het belang van een politieke bestuurder. Uiteraard zou het nog beter zijn als er binnen de overheid meer aandacht voor dergelijke spanningen zou zijn zodat ongebruikelijke stappen kunnen worden voorkomen.
EN PRORAIL?
De staatssecretaris meldt in haar brief aan de Kamer dat zij de opmerkingen van de president-directeur van ProRail als onhandig kwalificeert en dat de president-directeur inmiddels afstand heeft genomen van zijn uitspraak dat informatie over tegenvallers bij het spoor niet door ProRail naar buiten zouden mogen worden gebracht. Zelf meldt de president-directeur op de website van ProRail dat hij de betreffende uitspraak terugtrekt omdat de commotie erover de aandacht afleidt van waar het hem echt om gaat: de prestaties op het spoor verbeteren.
Verwijzingen naar bronnen op het internet
http://www.amsterdam.nl/publish/pages/30124/eindrapportbovens.pdf
http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2015Z16179&did=2015D32958
http://www.prorail.nl/nieuws/kamerdebat-spoor
De relatie en rolverdeling tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder is in beginsel simpel: de politiek bestuurder zet de beleidsmatige koers uit en legt daarover verantwoording af aan een volksvertegenwoordiging (Tweede Kamer of gemeenteraad) en de (semi)ambtenaar zorgt voor advisering over het beleid, de voorbereiding van besluitvorming en de uitvoering van het beleid.
Zowel de politiek bestuurder als de (semi)ambtenaar moeten zich aan een hele reeks formele en informele regels houden bij de invulling van hun taak. De regels moeten er voor zorgen dat de activiteiten van de overheid zijn gebaseerd op rechtsgelijkheid, legitimiteit en zorgvuldigheid. Denk bijvoorbeeld aan de algemene regels van behoorlijk bestuur, waaronder de vereisten dat:
- besluiten en activiteiten van de overheid zijn gebaseerd op wettelijke bepalingen (legaliteitsbeginsel);
- besluiten zorgvuldig moeten worden voorbereid, waarbij indien vereist ook ruimte is voor advisering, inspraak en hoorzittingen;
- alle belangen moeten worden meegewogen (specialiteitsbeginsel);
- er sprake moet zijn van een deugdelijke motivering (het besluit dragend en verklarend);
- er sprake moet zijn van eenduidige uitleg van het besluit (formele rechtszekerheid);
- er niet met terugwerkende kracht sprake mag zijn van een nadeel voor burgers (materiële rechtszekerheid);
- gelijke gevallen gelijk worden behandeld (gelijkheidsbeginsel);
- de lasten voor betrokkenen niet zwaarder zijn dan nodig (materiële zorgvuldigheidsbeginsel).
Het naleven van dergelijke regels is niet alleen een kwestie van professionaliteit of fatsoen, maar is ook juridisch van belang: wanneer een overheid regels niet naleeft kan dat juridische consequenties hebben.
OP GESPANNEN VOET MET DE REGELS
Hoewel de relatie en rolverdeling tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder simpel lijkt, blijken er in de praktijk geregeld spanningen op te treden. Uit een onderzoek in 2004 bij de gemeente Amsterdam (Bovens, M. (2004), Op elkaar aangewezen, Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap) bleek dat met name de politiek-ambtelijke relatie een belangrijke bron van dilemma’s en integriteitsrisico’s vormt (p.6). Uit het onderzoek kwam naar voren dat het vooral ontbrak aan vertrouwen, openheid, veiligheid en respect tussen de topambtenaren en de politieke bestuurders (p.5). Hoewel het onderzoek specifiek geldt voor de gemeente Amsterdam en ruim 10 jaar oud is, zouden onderstaande passages uit het onderzoek ook nu nog van toepassing kunnen zijn op diverse ambtelijke organisaties.
“In de praktijk gebeurt veel langs de informele weg: ‘Joh, doe dit even’. Maar als dat problemen oplevert, grijpt men terug naar de formele weg. Dat klopt dus niet. (p.24)
Een aantal ambtelijke respondenten geeft aan de gemeente Amsterdam een onveilige organisatie te vinden: de organisatie is niet transparant, besluiten lijken genomen te worden op basis van persoonlijke voorkeuren en er wordt bestuurd op basis van macht. Dit laatste wil zeggen dat bestuurders gebruik maken van hun bevoegdheden om beslissingen te nemen in plaats van zich te bedienen van valide argumenten. Het organiseren van veiligheid via een bestuurder is volgens respondenten lastig. Dit leidt volgens hen tot een parafencultuur en vorming van schaduwdossiers. (p.25)
Een bestuurder wil iets, terwijl dit naar de professionele mening van de ambtenaar niet mogelijk is binnen het tijdsbestek of binnen de geldende wettelijke kaders. Hierdoor ontstaat spanning tussen hetgeen de bestuurder wil (primaat van de politiek) en hetgeen volgende principes van de bureaucratie, zoals rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, mogelijk en wenselijk is. (p.26)
Ook op het financiële vlak kunnen er verschillen van mening bestaan tussen een politiek bestuurder en een (semi)ambtenaar, bijvoorbeeld over de mate waarin kosten en risico’s voor plannen volledig en objectief worden weergegeven. Informatievoorziening naar de volksvertegenwoordiging is over het algemeen een heikel punt: het kan voor politiek bestuurders (op korte termijn) voordelig zijn om selectief met de informatievoorziening om te gaan.
DE JUISTE LOYALITEIT
In die gevallen wanneer (semi)ambtenaren constateren dat politieke bestuurders zich niet aan de regels houden, mag je hopen dat de (semi)ambtenaren ingrijpen. Uiteraard geldt dit ook voor het omgekeerde, maar gezien de machtsverhouding tussen de (semi)ambtenaar en de politieke bestuurder is het corrigerend optreden door een (semi)ambtenaar vaak meer risicovol en ook minder ongebruikelijk.
In het onderzoek bij de gemeente Amsterdam wordt met een casus een voorbeeld gegeven van de mogelijkheden voor een ambtenaar om in te grijpen, door naar de burgemeester en de gemeentesecretaris te stappen(p.26). Over het algemeen zou men bijvoorbeeld eerst naar de direct leidinggevende kunnen stappen. Mocht het “interne” traject geen uitkomst bieden, dan zou zelfs overleg met de griffier – eventueel in combinatie met een partijgenoot van de desbetreffende politiek bestuurder – kunnen worden overwogen. Als dergelijke stappen niet helpen of als te risicovol en nutteloos worden ingeschat, dan kan altijd nog naar de pers worden gestapt. Een (semi)ambtenaar die politieke geladen uitspraken in de pers doet is altijd ongebruikelijk, maar zonder goed alternatief en mits goed onderbouwd is dat in het uiterste geval nog altijd te verkiezen boven het zwijgen van een (semi)ambtenaar: liever loyaal aan de democratische rechtsstaat dan aan het belang van een politieke bestuurder. Uiteraard zou het nog beter zijn als er binnen de overheid meer aandacht voor dergelijke spanningen zou zijn zodat ongebruikelijke stappen kunnen worden voorkomen.
EN PRORAIL?
De staatssecretaris meldt in haar brief aan de Kamer dat zij de opmerkingen van de president-directeur van ProRail als onhandig kwalificeert en dat de president-directeur inmiddels afstand heeft genomen van zijn uitspraak dat informatie over tegenvallers bij het spoor niet door ProRail naar buiten zouden mogen worden gebracht. Zelf meldt de president-directeur op de website van ProRail dat hij de betreffende uitspraak terugtrekt omdat de commotie erover de aandacht afleidt van waar het hem echt om gaat: de prestaties op het spoor verbeteren.
Verwijzingen naar bronnen op het internet
http://www.amsterdam.nl/publish/pages/30124/eindrapportbovens.pdf
http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2015Z16179&did=2015D32958
http://www.prorail.nl/nieuws/kamerdebat-spoor