Ontwikkelingshulp via gelddonaties werkt niet, investeren in een goed functionerende overheid wel
Deaton richt zich met zijn werk vooral op de vraag over gezondheid, rijkdom en ongelijkheid. Het van buitenaf doneren van geld aan arme landen is volgens hem een vorm van ontwikkelingshulp die niet het meest effectief en soms zelfs contraproductief is. Geld van buitenaf zorgt ervoor dat de regeringsleiders verantwoording gaan afleggen aan de donorlanden en niet aan hun eigen burgers. Dit laatste - verantwoording afleggen aan je burgers in de vorm van een democratisch en responsief contract van belastingen en uitgaven voor het realiseren van diensten - is voor Deaton essentieel om een staat effectief te laten functioneren en een land er weer bovenop te helpen. “It is the lack of an effective contract of this sort that is characteristic of poor countries.” Ondersteuning voor het op orde brengen van het adequaat functioneren van de overheid is volgens Deaton dan ook een betere vorm van ondersteuning dan het doneren van geld.
 
It’s the government stupid!
Het werk van Deaton bevestigt wat e-ambtenaar al eerder aangaf: een goed functionerende overheid is essentieel voor voorspoed en geluk. Zonder een goed functionerende overheid is er ook geen goed functionerende economie mogelijk. Het is dan ook op elk overheidsniveau van belang de democratische waarden voorop te stellen, het gaat bovenal om een bestuur dat open en responsief is.
 
Eerder bericht van e-ambtenaar over het belang van de overheid voor het geluk van mensen:
http://www.e-ambtenaar.nl/berichten/gelukkig-dankzij-de-ambtenaar
 
Eerder bericht van e-ambtenaar over het handhaven van het democratisch functioneren van de overheid:
http://www.e-ambtenaar.nl/berichten/ambtenaar-versus-bestuurder-versus-democratische-rechtsstaat

Luister onderstaand zelf naar de woorden van Angus Deaton. De kern van zijn betoog is te beluisteren vanaf 18:50 tot 21:03 (het einde van het filmpje).

CORRIGEREND SYSTEEM
​De organisatieadviseur Gareth Morgan beschrijft in zijn Images of Organization uit 1989 de vier voorwaarden voor het goed functioneren van een corrigerend (of terugkoppelend systeem), voorwaarden dus voor goed kunnen besturen:

1. het vermogen om belangrijke aspecten uit de omgeving aan te voelen, waar te nemen en/of af te tasten;
2. de uit de omgeving opgenomen informatie kunnen relateren aan de gestelde normen;
3. belangrijke afwijking van de normen kunnen signaleren;
4. het kunnen inzetten van acties tot verbetering wanneer ontoelaatbare afwijkingen zijn ontdekt.

 
Voor een praktische toepassing van de vier voorwaarden kan worden gedacht aan de fietser of aan een thermostaat die de temperatuur in huis op het gewenste niveau houdt.
 
WETEN WAT TE DOEN
De film Margin Call bevat ook een mooi voorbeeld. De film gaat over de cruciale 24 uur van een grote investeringsbank op Wall Street waarvan medewerkers en het bestuur zich inspannen om het bedrijf te redden aan de vooravond van de kredietcrisis. Jeremy Irons speelt de bestuursvoorzitter John Tuld en spreekt in een haastig bijeengeroepen bestuursvergadering het volgende uit.
 
“I’m here to guess what the music is gonna do a week, month, a year from now. That’s it, nothing more....... and I’m afraid... standing here tonight... that I don’t hear... a... thing... just silence. (…) So, now that we know that the music has stopped, what can we do about it? (…) What have I told you since the first day you walked into my office? That there are three ways to make a living in this business... Be first, be smarter, or cheat. Well I don’t cheat, and even though I like to think we have got some pretty smart people in this building of the two remaining options, it sure is a hell of a lot easier to just be first.”
 
Zie hier ook het filmfragment bovenaan deze blog.

Zie voor andere ideeën over de relatie tussen het geluk van mensen en het optreden van de overheid:
http://www.e-ambtenaar.nl/berichten/gelukkig-dankzij-de-ambtenaar
http://www.e-ambtenaar.nl/berichten/goede-overheid-voorspoed-en-geluk

RECHTSGELIJKHEID, LEGITIMITEIT EN ZORGVULDIGHEID
De relatie en rolverdeling tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder is in beginsel simpel: de politiek bestuurder zet de beleidsmatige koers uit en legt daarover verantwoording af aan een volksvertegenwoordiging (Tweede Kamer of gemeenteraad) en de (semi)ambtenaar zorgt voor advisering over het beleid, de voorbereiding van besluitvorming en de uitvoering van het beleid.

Zowel de politiek bestuurder als de (semi)ambtenaar moeten zich aan een hele reeks formele en informele regels houden bij de invulling van hun taak. De regels moeten er voor zorgen dat de activiteiten van de overheid zijn gebaseerd op rechtsgelijkheid, legitimiteit en zorgvuldigheid. Denk bijvoorbeeld aan de algemene regels van behoorlijk bestuur, waaronder de vereisten dat:

• besluiten en activiteiten van de overheid zijn gebaseerd op wettelijke bepalingen (legaliteitsbeginsel);
  
• besluiten zorgvuldig moeten worden voorbereid, waarbij indien vereist ook ruimte is voor advisering, inspraak en hoorzittingen;
  
• alle belangen moeten worden meegewogen (specialiteitsbeginsel);
  
• er sprake moet zijn van een deugdelijke motivering (het besluit dragend en verklarend);
  
• er sprake moet zijn van eenduidige uitleg van het besluit (formele rechtszekerheid);
• er niet met terugwerkende kracht sprake mag zijn van een nadeel voor burgers (materiële rechtszekerheid);
• gelijke gevallen gelijk worden behandeld (gelijkheidsbeginsel);
• de lasten voor betrokkenen niet zwaarder zijn dan nodig (materiële zorgvuldigheidsbeginsel).

Het naleven van dergelijke regels is niet alleen een kwestie van professionaliteit of fatsoen, maar is ook juridisch van belang: wanneer een overheid regels niet naleeft kan dat juridische consequenties hebben.


OP GESPANNEN VOET MET DE REGELS
Hoewel de relatie en rolverdeling tussen een (semi)ambtenaar en een politiek bestuurder simpel lijkt, blijken er in de praktijk geregeld spanningen op te treden. Uit een onderzoek in 2004 bij de gemeente Amsterdam (Bovens, M. (2004), Op elkaar aangewezen, Utrechtse School voor Bestuurs- en Organisatiewetenschap) bleek dat met name de politiek-ambtelijke relatie een belangrijke bron van dilemma’s en integriteitsrisico’s vormt (p.6). Uit het onderzoek kwam naar voren dat het vooral ontbrak aan vertrouwen, openheid, veiligheid en respect tussen de topambtenaren en de politieke bestuurders (p.5). Hoewel het onderzoek specifiek geldt voor de gemeente Amsterdam en ruim 10 jaar oud is, zouden onderstaande passages uit het onderzoek ook nu nog van toepassing kunnen zijn op diverse ambtelijke organisaties.

“In de praktijk gebeurt veel langs de informele weg: ‘Joh, doe dit even’. Maar als dat problemen oplevert, grijpt men terug naar de formele weg. Dat klopt dus niet. (p.24)

Een aantal ambtelijke respondenten geeft aan de gemeente Amsterdam een onveilige organisatie te vinden: de organisatie is niet transparant, besluiten lijken genomen te worden op basis van persoonlijke voorkeuren en er wordt bestuurd op basis van macht. Dit laatste wil zeggen dat bestuurders gebruik maken van hun bevoegdheden om beslissingen te nemen in plaats van zich te bedienen van valide argumenten. Het organiseren van veiligheid via een bestuurder is volgens respondenten lastig. Dit leidt volgens hen tot een parafencultuur en vorming van schaduwdossiers. (p.25)

Een bestuurder wil iets, terwijl dit naar de professionele mening van de ambtenaar niet mogelijk is binnen het tijdsbestek of binnen de geldende wettelijke kaders. Hierdoor ontstaat spanning tussen hetgeen de bestuurder wil (primaat van de politiek) en hetgeen volgende principes van de bureaucratie, zoals rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, mogelijk en wenselijk is. (p.26)

Ook op het financiële vlak kunnen er verschillen van mening bestaan tussen een politiek bestuurder en een (semi)ambtenaar, bijvoorbeeld over de mate waarin kosten en risico’s voor plannen volledig en objectief worden weergegeven. Informatievoorziening naar de volksvertegenwoordiging is over het algemeen een heikel punt: het kan voor politiek bestuurders (op korte termijn) voordelig zijn om selectief met de informatievoorziening om te gaan.

DE JUISTE LOYALITEIT
In die gevallen wanneer (semi)ambtenaren constateren dat politieke bestuurders zich niet aan de regels houden, mag je hopen dat de (semi)ambtenaren ingrijpen. Uiteraard geldt dit ook voor het omgekeerde, maar gezien de machtsverhouding tussen de (semi)ambtenaar en de politieke bestuurder is het corrigerend optreden door een (semi)ambtenaar vaak meer risicovol en ook minder ongebruikelijk.

In het onderzoek bij de gemeente Amsterdam wordt met een casus een voorbeeld gegeven van de mogelijkheden voor een ambtenaar om in te grijpen, door naar de burgemeester en de gemeentesecretaris te stappen(p.26). Over het algemeen zou men bijvoorbeeld eerst naar de direct leidinggevende kunnen stappen. Mocht het “interne” traject geen uitkomst bieden, dan zou zelfs overleg met de griffier – eventueel in combinatie met een partijgenoot van de desbetreffende politiek bestuurder – kunnen worden overwogen. Als dergelijke stappen niet helpen of als te risicovol en nutteloos worden ingeschat, dan kan altijd nog naar de pers worden gestapt. Een (semi)ambtenaar die politieke geladen uitspraken in de pers doet is altijd ongebruikelijk, maar zonder goed alternatief en mits goed onderbouwd is dat in het uiterste geval nog altijd te verkiezen boven het zwijgen van een (semi)ambtenaar: liever loyaal aan de democratische rechtsstaat dan aan het belang van een politieke bestuurder. Uiteraard zou het nog beter zijn als er binnen de overheid meer aandacht voor dergelijke spanningen zou zijn zodat ongebruikelijke stappen kunnen worden voorkomen.

EN PRORAIL?
De staatssecretaris meldt in haar brief aan de Kamer dat zij de opmerkingen van de president-directeur van ProRail als onhandig kwalificeert en dat de president-directeur inmiddels afstand heeft genomen van zijn uitspraak dat informatie over tegenvallers bij het spoor niet door ProRail naar buiten zouden mogen worden gebracht. Zelf meldt de president-directeur op de website van ProRail dat hij de betreffende uitspraak terugtrekt omdat de commotie erover de aandacht afleidt van waar het hem echt om gaat: de prestaties op het spoor verbeteren.

Verwijzingen naar bronnen op het internet
http://www.amsterdam.nl/publish/pages/30124/eindrapportbovens.pdf
http://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2015Z16179&did=2015D32958
http://www.prorail.nl/nieuws/kamerdebat-spoor